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關于行政機關與上訪人簽訂的息訴罷訪協議是否屬可訴的行政協議案例淺析

2018-08-17

基本案情

2001年4月15日,民意鄉建國村將“馬場地”約600畝土地發包給韓甲文,承包期為15年(2001年—2015年止)。2002年,茂興湖養殖場將烏拉哈達境內一塊土地發包給建國村村民劉春等人,承包期為2年,自2002年至2003年。民意鄉發包給韓甲文的土地,與茂興湖養殖場發包給劉春等人的土地,實際上為同一塊土地,由此引發兩方承包人的糾紛。2003年3月28日,劉春等人起訴韓甲文侵權,請求確認韓甲文與民意鄉建國村簽訂的承包合同無效,并賠償經濟損失、歸還土地。案件歷時6年,先后經肇源縣人民法院一審、大慶市中級人民法院二審、黑龍江省高級人民法院指令再審,2009年4月15日,大慶市中級人民法院作出(2009)慶民再字第15號民事裁定,以涉案土地權屬不清,應當依法先行解決土地權屬糾紛為由,撤銷一、二審判決,駁回劉春等人的起訴。為此,韓甲文多次到市、省、國家等有關部門上訪。肇源縣政府對此高度重視,組成工作組對韓甲文上訪訴求進行調查,確定韓甲文承包土地為600畝,并以此作為依據進行測算,給予韓甲文補償。經雙方共同協商,2011年4月7日,韓甲文與肇源縣政府簽訂《協議書》,達成如下補償協議:一、經肇源縣政府測算決定給韓甲文補償人民幣158.4萬元;二、韓甲文收到158.4萬元補償款后,自愿放棄2001年4月15日與民意鄉建國村簽訂的“馬場地”合同,不再經營使用;對處理“馬場地”引發的矛盾糾紛過程中,各級政府機關、公安機關、審判機關及部門所做的一切公務行為,不再上訪訴求,息訴罷訪;三、縣派民意鄉維穩工作組協調資金158.4萬元支付給韓甲文,作為韓甲文2001年4月15日與建國村承包“馬場地”未履行11年經營使用權及發生糾紛等所有費用一次性補償;四、韓甲文必須將民意鄉頒發的土地經營權證書交給肇源縣政府,不再主張土地經營權證書中600畝土地的經營權,放棄主張承包合同簽訂后未經營承包合同標的畝數造成損失的權利;五、韓甲文必須與民意鄉建國村簽訂解除2001年4月5日簽訂的“馬場地”承包合同的協議;六、縣派民意鄉維穩工作組于4月15日前一次性支付給韓甲文158.4萬元補償款。如韓甲文不履行協議,必須退還該補償款,否則甲方有權通過法律訴訟主張索要此款。2011年4月13日,韓甲文收到了肇源縣政府給付的158.4萬元。同日,韓甲文在“撤回信訪訴求申請書”中寫明“同意處理意見”并簽字。2015年,韓甲文以《協議書》是在受脅迫情況下簽訂的為由,提起本案訴訟,請求撤銷《協議書》,確認韓甲文對“馬場地”土地享有合法經營權,賠償經濟損失248.4萬元。另查,韓甲文訴請撤銷的《協議書》中涉及的“馬場地”土地,肇源縣政府于1984年12月28日為民意鄉頒發了臨時土地使用證,黑龍江省政府1997年8月為茂興湖養殖場頒發了國有土地使用證。

爭議焦點

雙方簽訂的是息訴罷訪補償協議,是否屬于行政協議,是否屬于《行政訴訟法》的受案范圍。

裁判要旨

行政機關與上訪人簽訂的息訴罷訪協議,實質上是行政機關為了維護社會和諧穩定、公共利益和實現行政管理職能的需要,根據屬地主義原則在其職責權限范圍內,與上訪人達成的有關政府出錢或者是給予其他好處、上訪人息訴罷訪等具有行政法上權利義務內容的協議,屬于可訴的行政協議范疇。人民法院受理息訴罷訪協議案件,應當依法對協議內容的合法性進行審查。

律師淺析

行政協議是協議一方必是行政機關,目的為實現公共利益或行政管理目標,根據屬地主義原則在其法定職責范圍內,與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務,并且內容必須具有行政法上的權利義務的協議。息訴罷訪協議,實質就是行政機關為了維護社會穩定、公共利益和實現行政管理職能的需要,與上訪人協商達成一致由政府撥款或給予其他好處、上訪人息訴罷訪具有行政法上權利義務內容的協議。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第(十一)項規定,“行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”,屬于行政訴訟受案范圍。《最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第十一條規定:“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標,在法定職責范圍內,與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議,屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”“公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的,人民法院應當依法受理:(一)政府特許經營協議;(二)土地、房屋等征收征用補償協議;(三)其他行政協議。”根據上述規定,息訴罷訪協議屬于可訴的行政協議范疇,屬于行政訴訟的受案范圍。

本案中涉及的《協議書》,該協議主體一方是肇源縣政府,目的是為了維護社會和諧穩定,能使韓甲文結束其上訪的行為,肇源縣政府在其法定職責范圍內,與韓甲文協商達成一致雙方簽署該協議,內容為由肇源縣政府出錢、韓甲文息訴罷訪等,屬于非平等主體之間的行政法上的權利義務的行政協議,只是本案肇源縣政府以履行協議義務,支付了補償款,不能單方行使上述行政職權。綜合以上分析,本案被訴《協議書》符合行政協議的法定要件,屬于行政協議肇源縣政府認為該協議不屬于行政協議的主張,最高人民法院不予支持。

行政機關在與上訪人簽訂息訴罷訪協議時應保證協議的合法性,主要應注意如下幾點:

1、協議簽訂的主體,行政協議的簽訂主體一方必是行政機關,其中包括法律、法規、規章授權的組織,行政機關在簽屬協議時要保證其簽訂主體具備行政法規定的行政主體資格。

2、協議簽署的目的是為了維護社會穩定、實現公共利益和實現行政管理職能的需要。

3、行政機關在簽署協議時,應當保證協議內容根據屬地主義原則符合行政機關的法定職責權限。

4、息訴罷訪協議應當是具有行政法上的權利義務內容的協議,行政機關在協議履行過程中可以依法行使解除、變更協議的行政職權。

上述內容系根據最高人民法院精選行政審判案例中裁判文書以及最高院意見進行梳理、總結,結合合法性進行的淺析。

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